冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）
时隔10年，中央再次召开城市工作会议。2015年中央城市工作会议，立足经济新常态，聚焦城镇化高速扩张后的转型需求，着力破解城市发展方式粗放、治理滞后等突出问题；2025年的会议，则站在新的历史坐标上，锚定基本实现社会主义现代化的宏伟目标，更强调城市目标、主题、主线、抓手等各方面的时代性特征，其针对性、战略性与未来性尤为突出，标志着我国城市工作进入全新发展阶段。
此次会议部署城市工作7个方面的重点任务。其中，我国首次在中央城市工作会议中提出“着力优化现代化城市体系”这一概念，置于7项任务之首。这是因为城市体系是统筹各类城市发展的总纲，能将不同规模、功能的城市纳入有机整体；是到2035年基本实现社会主义现代化目标的空间载体，为发展提供稳定支撑；更是破解发展不平衡不协调问题的关键手段。
从全球视野看，现代化城市体系是现代化国家的核心支撑，不同路径特征鲜明：一些欧美国家通过高密度城市群形成创新极，美国东北部大西洋沿岸城市群贡献全国60%以上GDP，以要素集聚引领技术革命；日韩靠紧凑都市圈破解国土约束，东京都市圈以3.5%的土地承载全国三分之一人口，凭高效治理实现集约发展；同时，也要看到部分发展中国家因城市无序扩张陷入“贫民窟陷阱”，凸显体系失衡的代价。当前我国城镇化率已突破66%，进入稳定期，发展逻辑从“增量扩张”转向“存量提质”，城市体系建设处于“塑形”关键阶段，亟须抓住这一重要的“窗口”时机，着力优化现代化城市体系，走出一条符合国情的现代化城市发展之路。
从此次中央城市工作会议内容来看，我国的现代化城市体系建设正呈现出以下重大而鲜明的发展趋势。
其一，组团式、网络化的现代化城市群和都市圈加速发展。10年前的城市工作会议侧重于城市群框架搭建，如今都市圈重要性愈发凸显。这源于都市圈能以较短时间的通勤圈为半径，实现要素高效流动与资源优化配置，破解城市群“大而散”的瓶颈，是创新协同、产业联动的适宜空间尺度。
其二，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。10年前县城在城市工作会议中的地位还不显眼，如今1866个县城承载2.5亿人口，成为城乡连接关键节点。作为农村人口就近城镇化的主空间、城乡要素交换枢纽，分类发展县城可疏解大城市压力、带动乡村振兴，形成城乡联动格局。
其三，大中小城市协调发展的内涵深化。10年的城市工作会议侧重部署产业分工协调，如今更注重以人为本，突出不同城市在农业转移人口市民化中的作用。比如大城市提供更多就业，中小城市与小城镇保障基本公共服务，通过“互联网+教育”“互联网+医疗”等推动优质资源下沉，同时创新治理模式，让居民在不同规模的城市都能安居乐业。
其四，城乡融合发展向更深层次、更宽领域拓展。与10年前相比，城乡融合受重视程度显著提升，因城乡发展不平衡仍是突出制约，需通过融合实现双向赋能。如今的融合不再局限于要素流动，而是在制度、产业、空间多维度深度融合。
笔者认为，接下来进一步构建现代化城市体系，需要在制度创新层面进行一系列重点探索。
比如，城市分类标准如何更灵活多元？这就需要突破传统的人口规模单一维度，建立涵盖经济密度、生态承载、功能定位的多维体系，区分创新型、功能型、生态型等城市类型。平衡统一性与差异性的关键在于精准施策：对收缩型城市侧重公共服务保障，对专业型城市强化特色产业扶持，方能避免“千城一面”。
再有，在土地收入下降的背景下，城市财政支持方式该如何创新？应当积极探索培育数字经济、绿色产业等新型税源，部分城市试点的数据要素征税已初见成效，值得在更大范围内推广。同时，推广“财政+金融”工具时，关键在于平衡风险与效益，2024年多个省份发行城市更新专项债券，金额近1000亿元，这类做法需进一步规范完善以持续缓解资金压力。
还有，人口跨区域流动日益频繁，基本公共服务均等化如何更好地适配这一趋势？必须进一步打破地域壁垒，建立全国统一的基本公共服务标准体系。“常住地提供服务、户籍地配合衔接”的机制亟待细化落地，才能让公共服务随人口流动更顺畅。
此外，城市进入存量提质的新时期，城市更新法规制度如何更适配实际需求？现行法规多针对新建项目，面对老城区改造中的产权厘清、利益协调等问题，亟须更具针对性的制度设计。北京、上海等地试点城市更新条例，明确“政府引导、市场运作、居民参与”原则，通过容积率奖励、历史建筑活化等政策平衡更新效率与民生需求，这些探索应提炼为可复制的经验。
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